整體性政府理論視域下大城市城區燃氣安全監管研究

關(guan) 鍵詞：城市燃氣；城區燃氣安全；整體(ti) 性政府理論；燃氣監管體(ti) 係

城市燃氣作為(wei) 我國城市公用事業(ye) 領域基礎設施及民生行業(ye) 的重要組成部分，相較於(yu) 水、電、暖等公共服務產(chan) 品，其易燃易爆性、易擴散性、易流動性等特性，使得燃氣安全風險具有顯著的動態性和突發性。因此，城市燃氣安全管理成為(wei) 城市燃氣使用過程中的核心關(guan) 注點。根據住房和城鄉(xiang) 建設部發布的《2023年中國城鄉(xiang) 建設統計年鑒》數據，截至2023年，我國城市燃氣管網總長度達到104.7萬(wan) km，燃氣用氣人口約為(wei) 5.58億(yi) 人，液化石油氣表觀消費量達到8350萬(wan) t。隨著我國城市化進程的加速推進，特別是大城市人口的快速增長，燃氣用戶的基數持續擴大。目前，我國城市燃氣的普及率已達到98.25%，隨著天然氣用戶數量的增加以及輸配設施的建設，大城市燃氣氣源已形成以天然氣為(wei) 主、液化石油氣為(wei) 輔的供應格局。鑒於(yu) 我國城市燃氣管網工程規模龐大，風險點眾(zhong) 多，上下遊鏈條涉及的部門眾(zhong) 多，監管盲區廣泛，一旦發生燃氣泄漏和燃爆事件，將可能造成重大人員傷(shang) 亡、經濟損失和社會(hui) 影響。例如，2021年湖北十堰“6·13”重大燃氣爆炸事故導致26人死亡、138人受傷(shang) ；2023年寧夏銀川“6·21”特別重大爆炸事故造成31人死亡、7人受傷(shang) ；2024年河北燕郊“3·13”爆炸事故導致7人死亡、27人受傷(shang) 。這些事故的發生，使得燃氣安全問題受到國家政府、各行各業(ye) 以及全社會(hui) 人民的高度關(guan) 注。據統計，我國城市燃氣安全事故從(cong) 2016年至2023年近8年間，平均每年發生超過810起燃氣爆炸事故，平均每天發生2.22起。具體(ti) 數據如圖1（a）所示，2016年至2023年全國燃氣爆炸事故傷(shang) 亡情況如圖1（b）所示。

隨著國家對城市燃氣安全問題的日益關(guan) 注，陸續頒布了一係列旨在加強城市燃氣安全管理的法律法規，並完善了城市燃氣安全責任體(ti) 係。同時，國家還實施了城市燃氣管道老化更新改造、城鎮燃氣安全專(zhuan) 項整治、建設燃氣管網數字地圖和風險監測預警平台等多項措施。地方政府亦需針對各自城市燃氣現狀，深入排查並徹底整改燃氣建設、經營、輸送、使用全鏈條的風險隱患，確保消除各類燃氣事故的安全隱患。相較於(yu) 中小城市，大城市燃氣安全的複雜性顯著更高，燃氣安全鏈條各階段的數量基數龐大，導致監管工作呈現出長期性、複雜性、多維性的特征。針對大城市燃氣安全監管的挑戰，可借鑒整體(ti) 性政府理論，轉變傳(chuan) 統單一的監管模式，有效整合政府各職能部門的監管資源，構建一個(ge) 全社會(hui) 參與(yu) 的大城市燃氣安全監管整體(ti) 治理框架。

隨著我國城市燃氣行業(ye) 的持續發展，通過國家實施的西氣東(dong) 輸等重大燃氣工程，天然氣、液化石油氣、人工煤氣等管道燃氣得到了迅速普及。然而，近年來頻繁發生的燃氣安全事故，對城市居民的生命財產(chan) 安全造成了嚴(yan) 重威脅，成為(wei) 燃氣行業(ye) 亟需關(guan) 注的核心問題。本研究通過對曆史燃氣安全事故的深入分析，旨在為(wei) 我國城市燃氣安全監管提供科學的數據支撐。田彬等人對2016年至2019年間的8個(ge) 方麵城市燃氣爆炸事故數據進行了詳盡分析，並針對燃氣爆炸事故的規律性提出了相應的改進建議。據中國城市燃氣協會(hui) 安全管理工作委員會(hui) 發布的《全國燃氣事故分析報告》顯示，2023年國內(nei) 共發生燃氣事故612起，導致77人死亡，434人受傷(shang) ，其中較大事故4起，特大事故1起，事故分布覆蓋全國31個(ge) 省份、212個(ge) 城市。

全國範圍內(nei) ，天然氣、液化石油氣等各類用戶的事故數量及事故率統計詳見表1。此外，2020年至2023年城市燃氣事故在不同月份的統計數據如圖2所示。

根據圖2的數據顯示，2023年全國燃氣事故數量呈現顯著下降趨勢，這充分體(ti) 現了燃氣專(zhuan) 項整治措施的有效性。城市燃氣事故表現出顯著的波動性和季節性特征，其中每年夏季的6月至8月為(wei) 城市燃氣事故的高發期。這一現象可歸因於(yu) 夏季高溫導致液化石油氣壓力升高，進而使得燃氣膠管易於(yu) 老化龜裂，從(cong) 而增加了設備安全隱患。因此，城市燃氣事故的發生具有一定的規律性。結合對燃氣事故的分析，應當在事故高發期加強城市燃氣的監督管理工作，以期在高發期有效降低事故的發生率。

根據2023年國內(nei) 燃氣事故按氣源類別的統計數據，天然氣事故共發生285起，占全年事故總數的46.57%，導致16人死亡，167人受傷(shang) ；液化石油氣事故共發生300起，占全年事故總數的49.02%，導致53人死亡，215人受傷(shang) ；氣源待核實的事故共27起。從(cong) 事故類型來看，居民用戶事故共300起，占全年事故總數的49.02%，導致33人死亡，217人受傷(shang) ；管網事故共211起，占全年事故總數的34.48%，導致4人死亡，5人受傷(shang) ；工商用戶事故共97起，占全年事故總數的15.85%，但導致38人死亡，202人受傷(shang) 。2023年城市燃氣按氣源和類別發生事故在不同月份的統計數據如圖3所示。

根據圖3所示，2023年天然氣與(yu) 液化石油氣事故的高發期均出現在7月份，其中管網事故數與(yu) 居民戶內(nei) 事故數的峰值亦位於(yu) 此月。據相關(guan) 統計數據顯示，2023年天然氣管網事故率為(wei) 0.175起/1000km，天然氣用戶事故率為(wei) 0.031起/10萬(wan) 戶，其中居民用戶事故率為(wei) 0.029起/10萬(wan) 戶。天然氣引發的事故導致的死亡人數與(yu) 受傷(shang) 人數分別占總事故的20.8%與(yu) 38.5%。液化石油氣用戶事故率為(wei) 0.567起/10萬(wan) 戶，居民用戶事故率為(wei) 0.438起/10萬(wan) 戶，液化石油氣事故導致的死亡人數與(yu) 受傷(shang) 人數分別占總事故的68.8%與(yu) 49.5%。用戶端事故風險持續成為(wei) 燃氣行業(ye) 麵臨(lin) 的主要風險之一。在2023年各類燃氣事故中，用戶端事故（包括工商用戶與(yu) 居民用戶）共397起，占事故總數的64.8%，死亡人數占比為(wei) 92.2%，受傷(shang) 人數占比為(wei) 96.5%。以天然氣為(wei) 氣源的用戶事故占比為(wei) 18.4%，而以液化石油氣為(wei) 氣源的用戶事故占比為(wei) 74.8%。工商用戶事故的傷(shang) 亡率為(wei) 2.47人/起，為(wei) 相對較高值。2023年天然氣用戶事故率較高的省份包括浙江、甘肅、海南，具體(ti) 數據見表2。

通過對2023年已經核實事故原因的37起天然氣用戶事故分析和62起液化石油氣用戶事故研究可知，城鎮燃氣泄漏原因具體(ti) 如表3所示。

由表3可知，軟管問題是城市燃氣事故比例最高，占比達到24.24%，燃具連接軟管仍然是引發用戶端事故的重點環節。由於(yu) 居民安全意識不足，燃氣器具使用不規範，大部分用戶的安全意識缺乏，加之燃氣安全宣傳(chuan) 的不足和監督管理乏力，導致事故頻發。

隨著我國經濟社會(hui) 邁入高質量發展的新階段，傳(chuan) 統治理模式已難以應對日益複雜的線上線下問題，迫切需要實現社會(hui) 治理的綜合化。政府亟須加強跨部門、跨層級的合作與(yu) 協調，以提升服務效率和質量。此外，政府亦需深化與(yu) 公民、企業(ye) 及社會(hui) 組織之間的互動與(yu) 合作，共同推進社會(hui) 治理的創新進程。

整體(ti) 性政府理論（Whole of Government，WOG）旨在解決(jue) 公共管理領域碎片化問題而提出，其核心在於(yu) 通過整體(ti) 性政府改革的理念，推動公共管理服務的優(you) 化。該理論倡導通過部門間的整合，實現無縫隙合作，構建集中力量、協調一致的整體(ti) 政府治理模式。希克斯對整體(ti) 性政府理論進行了係統性闡述，指出該理論能夠通過協調整合，提供無縫隙的社會(hui) 治理。整體(ti) 性政府理論已在多個(ge) 國家和地區得到實踐應用，例如英國、澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 等國家均實施了整體(ti) 性政府改革。這些改革措施包括建立跨部門協同機製、優(you) 化政府服務流程、提升政府透明度等，顯著提高了政府的服務效率和質量，同時增強了公眾(zhong) 對政府的滿意度。整體(ti) 性政府理論的架構如圖4所示。

整體(ti) 性政府理論的核心理念在於(yu) 強調整體(ti) 效益超越部分之和，即政府各職能部門間的協同合作能夠產(chan) 生更顯著的效益。通過政府機構間的充分溝通與(yu) 協作，可以實現有效的協調與(yu) 整合，涵蓋信息共享、資源共享、政策協調等多個(ge) 層麵。該理論主張，為(wei) 克服政府各職能部門的放任與(yu) 獨立行動狀態，應采納整體(ti) 性治理模式，並通過製度化手段確保政府部門間的協調與(yu) 合作得以落實。通過製度化的政府部門協調合作，結合科學合理的政策與(yu) 措施，可以預防社會(hui) 問題的發生，具體(ti) 如圖5所示。

在城市燃氣監管領域，存在燃氣企業(ye) 重視程度不足、用戶端設備老化以及單一政府監管治理績效不顯著等問題。這些問題的內(nei) 在原因在於(yu) 燃氣用戶基數龐大、分布廣泛以及監管力量的不足。城市燃氣監管是一個(ge) 包含城市燃氣監督與(yu) 管理的複合範疇，其內(nei) 容涉及多要素、多部門、多主體(ti) 以及多種機製，治理上具有根本的複雜性。整體(ti) 性政府理論以城市燃氣安全需求為(wei) 導向，圍繞燃氣生產(chan) 端和用戶端的整體(ti) 性、共同性利益訴求對城市燃氣監管進行變革，旨在提升城市燃氣治理的成效與(yu) 創新能力，並在功能整合與(yu) 服務供給上引導城市燃氣全鏈條監管，從(cong) 而降低城市燃氣治理協商成本和提升監管效率。

3.1 E區燃氣安全概況

本文選取C城E區城市燃氣安全專(zhuan) 項整治監管為(wei) 研究對象，探討基於(yu) 整體(ti) 性政府理論的大城市城區燃氣安全監督管理模式。E區位於(yu) C城中心城區東(dong) 部，根據第七次人口普查數據，E區常住人口為(wei) 522453人，總戶數為(wei) 236838戶，轄區共有8街1鎮61個(ge) 社區（村），共有網格692個(ge) ，全區“三長”人員共計10336人。城區基礎設施完善，全區麵積為(wei) 102k㎡，燃氣安全企業(ye) 檢查總數為(wei) 1802家，涉及燃氣經營企業(ye) 、餐飲企業(ye) 、燃氣具經營企業(ye) 、民政企業(ye) 等。該區範圍內(nei) 有7家汽車加氣站、1家母站、1家液化石油氣站和1家燃氣燃燒器具企業(ye) 。全區燃氣經營企業(ye) 員工為(wei) 120人，車用天然氣每月銷量約為(wei) 248萬(wan) m³，液化石油氣銷量約179t，自2023年9月以來，E區積極響應上級政府關(guan) 於(yu) 燃氣專(zhuan) 項整治安全的要求，下發《E區城鎮燃氣安全專(zhuan) 項整治工作實施方案》。E區將整體(ti) 性政府理論應用到城區燃氣專(zhuan) 班建設和燃氣安全常態化監管中，采取“四不兩(liang) 直”“幹部+專(zhuan) 家”的方式，結合“雙隨機一公開”監管機製，E區住建局作為(wei) 專(zhuan) 班召集單位，通過常態化全過程排查液化石油氣企業(ye) 和加氣站企業(ye) 共9家，具體(ti) 如圖6所示。

在E區先前進行的城鎮燃氣百日攻堅行動中，共計派遣了349個(ge) 工作組，對8106個(ge) 場所進行了屬地排查，識別出745處潛在風險點。其中，222處風險點已得到現場即時修正，其餘(yu) 風險點則被要求在規定期限內(nei) 完成整改。此外，共發放了7269份宣傳(chuan) 資料。在推進城鎮燃氣安全監管的過程中，E區采取了主動的預防措施和前瞻性管理策略，實施了一套全新的城鎮燃氣安全監管體(ti) 係。在城鎮燃氣安全專(zhuan) 項整治的推進過程中，針對排查出的問題和隱患，E區不斷優(you) 化並創新了城鎮燃氣安全監管模式。

3.2 E區燃氣安全整體(ti) 性治理監督管理

E區已完成錄入燃氣安全專(zhuan) 項整治係統APP企業(ye) 總數1802家，已檢查1802家，排查進度100%，發現隱患數617個(ge) ，整改完成數617個(ge) ，整改率達到100%，具體(ti) 如圖7所示。

在E區城鎮燃氣安全專(zhuan) 項整治工作中，針對城區燃氣安全隱患的排查，製定了城區燃氣行動工作要點，內(nei) 容包括燃氣安全演練、常態化安全巡查、燃氣智慧管理、燃氣知識科普、警示教育等燃氣安全細節要點，進一步強化燃氣安全各項工作，確保安全隱患得到及時整改。E區舉(ju) 辦了2023年燃氣安全宣傳(chuan) 月活動，高度重視燃氣安全風險隱患，燃氣專(zhuan) 班和屬地街道進行燃氣用戶端大引導和全方麵宣傳(chuan) ，組織開展燃氣安全知識專(zhuan) 項宣傳(chuan) 。燃氣專(zhuan) 班督促燃氣企業(ye) 落實入戶安檢，壓實部門工作、屬地管理、燃氣企業(ye) 安全生產(chan) 主體(ti) 責任，持續推進入戶安檢，及時整改隱患，全麵整治“問題瓶”“問題閥”“問題管”“問題灶”等問題器具，確保城鎮燃氣安全，防止“帶病運行”。E區對標對表落實對燃氣管網、熱力管網、瓶組站、瓶裝氣行業(ye) 的動態和標準化治理，形成工作閉環，從(cong) 源頭上遏製燃氣事故發生。區住建局開展燃氣生產(chan) 安全事故綜合應急救援演練，指導各燃氣經營企業(ye) 不定期開展企業(ye) 應急演練，加強城區燃氣應急搶險處置能力。

E區深刻汲取近年來城市燃氣安全重特大事故教訓，嚴(yan) 格落實國務院安委會(hui) 印發的《全國城鎮燃氣安全專(zhuan) 項整治工作方案》要求，以有力有效的“大起底”排查、全鏈條整治行動，消除城區燃氣安全風險隱患。E區通過建立整體(ti) 性政府治理體(ti) 係強化城區燃氣安全監管模式，充分利用燃氣專(zhuan) 項整治信息係統APP和工作台賬，積極完善城區燃氣安全監管信息係統，具體(ti) 如圖8所示。

在E區，通過理論分析與(yu) 實踐監管相結合的方式，持續完善城市燃氣安全監管體(ti) 係。該區對燃氣安全隱患實施常態化檢查，以提高燃氣安全管理的精確性。E區燃氣專(zhuan) 班采取整體(ti) 化管理策略，結合屬地街道的係統化治理措施，確保城鎮燃氣安全監管責任得到落實，並構建了燃氣管網及用戶端的精細化管理運行模式。在燃氣隱患高發的6月至8月期間，E區燃氣專(zhuan) 班計劃開展針對餐飲企業(ye) 的培訓教育、用戶端宣傳(chuan) 以及燃氣整改的“回頭看”行動，旨在建立一個(ge) 基於(yu) 整體(ti) 性政府理論的城區燃氣安全監管長效機製。此外，E區燃氣專(zhuan) 班將實施燃氣安全隱患預防行動、違法整治行動、管道更新改造行動以及應急救援演練行動，迅速對全區城市燃氣管道進行全麵排查，並確保按時完成液化石油氣居民用戶的“閥管”改造工作。

鑒於(yu) 餐飲行業(ye) 具有人群密集、環境複雜等特征，成為(wei) 液化石油氣事故的高發區域，E區決(jue) 定加速實施液化石油氣供應與(yu) 配送的分離策略，並研究製定統一配送標準，以適應不同地區需求推廣瓶裝液化石油氣的統一配送。為(wei) 了加強液化石油氣的安全管控，E區應重點抓好鋼瓶檢驗灌裝、配送到戶、換瓶連接及用戶安檢等關(guan) 鍵環節，以提升瓶裝氣的本質安全水平。同時，推廣使用具備自閉和過流切斷功能的瓶閥，並特別針對餐飲商戶使用瓶裝液化石油氣，在報警聯動切斷、調壓器、連接軟管、安全燃具等關(guan) 鍵環節加強管控。E區通過開展液化石油氣居民“閥管”改造工作動員會(hui) ，采取“一改，一換，一更新”的新策略，分階段在全區範圍內(nei) 推進改造工作，確保安全底線得到堅守，有效預防可能嚴(yan) 重影響人民群眾(zhong) 財產(chan) 安全的燃氣事故，從(cong) 而促進全區安全生產(chan) 形勢的持續穩定。

燃氣安全是城市基礎設施建設的重要組成部分，城市燃氣安全監管一直以來是我國政府保障社會(hui) 安全發展的重要保障。近年來，隨著重大和特大燃氣事故的頻發，對群眾(zhong) 的生命財產(chan) 安全造成嚴(yan) 重威脅，各級政府十分重視燃氣安全監管問題。通過對2020年-2023年以來的城市燃氣事故統計數據分析，從(cong) 發生的時間、地點、類型、傷(shang) 亡人數等特征確定造成城鎮燃氣發生安全事故的主要原因，利用數據分析不同年份、月份、地區及氣源的特性，研究燃氣安全的基本規律。城市燃氣事故呈現明顯的波動性與(yu) 季節性，每年夏季的6月份-8月份是城市燃氣事故高發月份。軟管問題是城市燃氣事故比例最高，用戶端事故風險依然是燃氣行業(ye) 的最主要風險之一，燃具連接軟管是引發用戶端事故的重點環節，今後還應繼續加大對燃具連接用金屬包覆軟管和燃具連接用不鏽鋼波紋軟管的推動力度。

結合整體(ti) 性政府理論構建城區燃氣安全監督管理體(ti) 係，提升城區燃氣安全管理水平，通過完善燃氣安全監管體(ti) 係，落實政府領導責任、部門監管責任、企業(ye) 主體(ti) 責任和用戶安全使用責任。E區通過整體(ti) 性政府理論，強化城區燃氣專(zhuan) 班監管，全麵落實《E區城鎮燃氣安全專(zhuan) 項整治工作實施方案》，開展城區燃氣行業(ye) 全鏈條整治行動，消除城區燃氣安全風險隱患。E區通過建立整體(ti) 性政府治理體(ti) 係強化城區燃氣安全監管模式，充分利用燃氣安全專(zhuan) 項整治係統APP和工作台賬，積極完善燃氣安全監管信息係統，促進全區安全生產(chan) 形勢持續穩定。