一、《意見》的出台背景
天然氣管道運輸行業(ye) ，因其高度壟斷特征，是近年來國家油氣體(ti) 製改革“放開兩(liang) 頭、管住中間”的主要著力點。管網運營機製上推行“全國一張網”，國家幹線管網管輸運營成本和價(jia) 格按《天然氣管道運輸定價(jia) 成本監審辦法》《天然氣管道運輸價(jia) 格管理辦法》進行核定，各省（自治區、直轄市）價(jia) 格主管部門均參照上述兩(liang) 個(ge) 國家文件出台了相應的省級管網管輸成本和價(jia) 格管理辦法。
由於(yu) 各省實際情況不同，不同省份間的管網運營成本和價(jia) 格核定方法存在一定差異。同時，在“全國一張網”推進過程中，國家石油天然氣管網集團、各地方管網運營企業(ye) 的關(guan) 注點及利益訴求不同，一定程度上影響了“全國一張網”推進效果。《意見》的出台，意在通過“價(jia) 格指揮棒”進一步強化管網基礎設施的公益屬性，引導“全國一張網”的加快形成。
二、《意見》的核心內(nei) 容及要點
本次出台《意見》的核心內(nei) 容及要點主要有以下8個(ge) 方麵：
1、省內(nei) 各級天然氣管道運輸價(jia) 格由省級發展改革部門製定，原則上不再下放定價(jia) 權限。
從(cong) 氣源流向梯度上看，通常情況下，天然氣輸送由國家主幹管網、省級管網、城燃配氣管網三級管輸共同完成，其中省級管網並無標準、明確定義(yi) 。《意見》中“省內(nei) 各級天然氣管道”意指除國家主幹管網、城燃配氣管網以外的中間省級管網環節。行業(ye) 發展現狀中，部分省份的個(ge) 別省級管網起始點並未跨越本地縣區，部分省份將其價(jia) 格核定權限下放至市或縣級政府主管部門。《意見》原則上統一了管輸價(jia) 格核定的主管部門層級，可避免不同層級政府部門因對行業(ye) 理解不同造成的管輸價(jia) 格核定標準差異。
2、管輸價(jia) 格模式由“一線一價(jia) ”“一企一價(jia) ”向分區定價(jia) 或全省統一價(jia) 格過渡，過渡期可製定“標杆價(jia) 格”。
《意見》準確傳(chuan) 遞了省級管網價(jia) 格改革的方向，即向“分區定價(jia) ”或“全省統一價(jia) 格”過渡。在管網運輸改革方向上，管輸環節“全省統一價(jia) 格”已成為(wei) 大部分省份的改革發展目標，但以國家級文件形式正式明確尚屬首次。筆者認為(wei) ，“分區定價(jia) ”仍為(wei) 過渡價(jia) 格模式，在省內(nei) 不同區域管網已實現物理連通情況下，“全省統一價(jia) 格”為(wei) 最終改革目標。
《意見》創新性提出“標杆價(jia) 格”的過渡方式，“標杆價(jia) 格”可根據省內(nei) 管道經營企業(ye) 平均價(jia) 格水平確定，也可參照成本管理較好的管道經營企業(ye) 價(jia) 格水平確定。此舉(ju) 將為(wei) 政府價(jia) 格主管部門在核定管輸價(jia) 格中提供有效參考，是解決(jue) 管網運營企業(ye) 對價(jia) 格核定異議的有效方法依據。
3、新建管道管輸價(jia) 格原則上參照標杆價(jia) 格、所在價(jia) 區或全省統一價(jia) 格執行。項目核準文件中應明確項目投產(chan) 後執行的管道運輸價(jia) 格政策。
以往，新建項目的核準文件中並不明確價(jia) 格模式，新建管道投產(chan) 後的初始管輸價(jia) 格，通常參照項目可行性研究報告中測算結果執行，即結合項目管輸預測數據、項目準許收益率測定的理想管輸價(jia) 格。《意見》對新建項目管輸價(jia) 格確定方式的調整，改變了傳(chuan) 統的項目經濟評價(jia) 模型，各管網投資企業(ye) 在項目可行性研究階段需進一步提高市場規模的判斷能力和準確度，同時調整其項目投資策略和投資節奏，抑製部分經濟效益較差項目的盲目投資，將對“十五五”期間各省份管網建設規劃產(chan) 生一定影響。
4、準許收益率結合管道建設需要、用戶承受能力等因素確定，原則上不高於(yu) 10年期國債(zhai) 收益率加4個(ge) 百分點。
國家發改委於(yu) 2021年印發的《天然氣管道運輸價(jia) 格管理辦法》，針對國家幹線管網，明確“本辦法出台後首次核定價(jia) 格，準許收益率按8%確定，後續統籌考慮國家戰略要求、行業(ye) 發展需要、用戶承受能力等因素動態調整”。各省份參照國家文件製定的省級《天然氣管道運輸價(jia) 格管理辦法》，同樣明確了固定比例的準許投資收益率，大多在6%～8%之間。
此次《意見》的出台，先在省級管網定價(jia) 層麵落實了“後續統籌考慮國家戰略要求、行業(ye) 發展需要、用戶承受能力等因素動態調整”的政策設計。筆者相信，在後續國家主幹管網管輸價(jia) 格調整過程中，也必將采用此類方式確定準許收益率。準許收益率由固定比例調整為(wei) 參照長期國債(zhai) 收益，進一步從(cong) 技術層麵約束了基礎設施投資的合理回報，使管網投資收益與(yu) 國家發展預期緊密相關(guan) ，可有效防範壟斷性環節的暴利空間。
5、核定管道輸氣量（周轉量）應設置最低負荷率要求，具體(ti) 水平統籌考慮促進提升管道利用效率、企業(ye) 實際運輸負荷、管道運行階段等因素確定，原則上不低於(yu) 50%。
在國家發改委2016、2021版《天然氣管道運輸價(jia) 格管理辦法》中，對國家主幹管網管輸負荷率的設定一直沿用75%的取值界限。部分省級管網實際管輸負荷率遠低於(yu) 國家主幹管網，價(jia) 格主管部門在核價(jia) 過程中管輸負荷率取值上，通常低於(yu) 75%，一般在50%～75%之間。本次《意見》明確了“核定管輸氣量應設置最低負荷率”要求，且同時明確了“不低於(yu) 50%”的原則，是對多年來各省份核價(jia) 實踐的總結推廣。核定管輸負荷率的取值與(yu) 最終核定價(jia) 格直接相關(guan) ，取值過程既要考慮管道現實輸氣量的實際情況，也要考慮終端用戶市場接受度，更要兼顧管網企業(ye) 經營發展。
6、加強管道及配套場站等投資項目審核把關(guan) ，嚴(yan) 格控製增設不必要中間環節以及經濟性較差、不利於(yu) 資源有效利用的項目。對沒有實質性管網投入、不提供必要管道運輸服務的“背靠背”分輸站，要進一步加大力度清理取消。
管網設施因其高度壟斷特性，在國家主幹管網建設期間，部分省級管網運營企業(ye) 為(wei) 搶占市場，往往緊鄰幹線分輸站建設新的省網分輸站場（“背靠背”分輸站），且要求下遊用戶僅(jin) 能通過省網分輸站進行氣源接駁。從(cong) 終端用戶角度看，此類站場提供了不必要的管輸服務，直接增加了下遊用戶用氣成本。
《意見》明確要求嚴(yan) 控此類項目上馬，同時要求加快清理不必要的“背靠背”分輸站，這有利於(yu) 進一步降低部分用戶用氣成本。但同時也要看到，國家幹線分輸站設計預留的分輸口數量是有限的，任何幹線站場周邊都可能存在多個(ge) 潛在用戶，如毫無規則、不分大小，隻按“先來後到”的方式審批下遊用戶在幹線分輸站的接駁，有可能造成省級管網無法接駁的尷尬局麵，不利於(yu) 偏遠地區用氣發展。
7、支持具備條件的城鎮燃氣企業(ye) 和大用戶就近接入國家及省內(nei) 幹線、支幹線等管道下載天然氣。鼓勵上遊供氣企業(ye) 與(yu) 城鎮燃氣企業(ye) 、大用戶開展直購直銷。
近年來，大用戶直供一直是行業(ye) 發展的熱門爭(zheng) 議話題，如何平衡好直供過程中中間環節企業(ye) 的利益受損與(yu) 終端用戶的效益增長，如何在效益總量不變情況下進行合理的利益分配，如何突破特許經營權的法律約束，仍然是推動直供業(ye) 務發展的難點與(yu) 痛點。
《意見》基本延續了以往的政策表述，仍采用“支持”“鼓勵”等方式對待大用戶直供直銷。筆者認為(wei) ，在目前的經濟發展情況下，大用戶直供仍需因地製宜、因勢而行，需以“各方協商一致”為(wei) 主基調，避免造成單一方麵的利益極大受損。
8、通過多條管道接續供氣的，可結合實際需要製定管道運輸價(jia) 格累加上限。
國家主幹管網因其輻射範圍有限，偏遠地區使用管輸天然氣需經過多級管輸，不同投資主體(ti) 分段建設或同一主體(ti) 分期建設，必然產(chan) 生管輸費用的累加。部分地區累加管輸費達到1元/方以上（占氣源價(jia) 格近30%），嚴(yan) 重製約偏遠地區用氣。《意見》首次提出了管輸費累加上限，為(wei) 各省價(jia) 格主管部門核降管輸費用提供了指導依據。
三、《意見》出台的意義(yi)
省級管網作為(wei) 天然氣行業(ye) 的中間環節，其壟斷屬性是不變的，為(wei) 促進天然氣行業(ye) 高質量發展，嚴(yan) 格審核其運營成本、控製投資收益，進一步強化公益屬性，使其與(yu) 國家經濟社會(hui) 發展同頻共振，仍是現階段政府主導行業(ye) 改革的主要抓手。《意見》的出台，規範、統一了省級管網定價(jia) 政策，指明了“全省統一價(jia) 格”的改革方向和要求。並明確要求各省盡快製定完善省內(nei) 天然氣管道運輸價(jia) 格管理辦法，明確價(jia) 格機製改革過渡期和過渡方式，穩妥有序組織實施。各管網運營企業(ye) 應認識到，天然氣管網作為(wei) 基礎設施應具備的公益屬性將不斷被強化，“全國一張網”推進過程中，各省級管網不應存在高溢價(jia) 行為(wei) 。相信《意見》的出台將加快“全國一張網”的形成，讓我們(men) 拭目以待！
