2014年4月中旬，國經中心與(yu) 中國城市燃氣協會(hui) 聯合訪問了日本主要城市燃氣企業(ye) 和監管機構，其逐步放鬆上中下遊燃氣價(jia) 格管製、建立公開透明的調價(jia) 機製、分類定價(jia) 、簡化政府監管程序、強製實施管網公平接入等改革措施對中國有一定借鑒意義(yi) 。
日本燃氣市場化改革五方麵措施
受資源條件限製，日本天然氣嚴(yan) 重依賴海外進口，且本土山丘多，地震頻發，也無法修建長輸跨境管道，使其國內(nei) 形成了以發電和工業(ye) 用氣為(wei) 主的消費市場，燃氣的消費主體(ti) 主要集中在城市。鑒於(yu) 上述特征，日本政府不得不放鬆市場準入管製，鼓勵和支持更多企業(ye) 參與(yu) 到海外尋找氣源、建設LN G (液化天然氣)接收站和配氣管網以及提供分銷零售服務。
第一，以解除市場準入管製為(wei) 先導，逐步放鬆上中下遊燃氣價(jia) 格管製。20世紀90年代以來，日本政府通過四次市場化改革，逐步解除燃氣事業(ye) 市場準入管製，允許更多新加入者進入燃氣產(chan) 業(ye) 鏈各個(ge) 環節，比如鼓勵支持日本貿易商、電力公司、燃氣公司等各類企業(ye) 直接參與(yu) 天然氣進口經營，逐步降低政府價(jia) 格管製的用氣量門檻，放任燃氣價(jia) 格由供需雙方協商決(jue) 定，從(cong) 而保證供應氣源的多元化和相對低廉的燃氣終端價(jia) 格。
第二，建立公開透明的調價(jia) 機製，確保燃氣產(chan) 業(ye) 鏈上下遊順價(jia) 通暢。日本《燃氣(1473.610, -5.33, -0.36%)法》規定，燃氣企業(ye) 按照成本加成法製定價(jia) 格時，必須尊重公眾(zhong) 的知情權，及時向公眾(zhong) 公示具體(ti) 的價(jia) 格公式和調價(jia) 方法。為(wei) 此，燃氣供應商采用了成熟透明的原料費用調整機製，即根據外匯匯率和國際原料價(jia) 格的波動每三個(ge) 月對原料成本進行修正，以確保燃氣售價(jia) 能夠及時反映上遊原料成本變化，幫助企業(ye) 降低經營風險。
第三，依據用戶類型和負荷特點分類定價(jia) ，確保燃氣價(jia) 格能反映真實使用成本。日本《燃氣公用事業(ye) 法》要求，燃氣企業(ye) 製定價(jia) 格時，要事先預測總成本(包括合理的經營成本和利潤回報)，在功能性成本分攤的基礎上，按照用戶消費量、使用類型和負荷曲線製定燃氣價(jia) 格清單，即根據對用戶所提供的不同服務和負荷特點來確定銷售價(jia) 格，從(cong) 而使燃氣價(jia) 格真實反映出因服務條件的不同而造成的不同成本。
第四，盡量簡化政府的監管程序，依托公開聽證會(hui) 審查價(jia) 格合理性。在審查燃氣價(jia) 格清單方麵，日本政府盡量簡化監管程序，隻有在燃氣企業(ye) 提出漲價(jia) 申請時才會(hui) 啟動審查程序，且準許企業(ye) 先自行評價(jia) ，再報請經濟產(chan) 業(ye) 省(M ETI)審查，審查依托公開聽證會(hui) ，集合利益相關(guan) 方看法，確保燃氣價(jia) 格經過充分評估論證，並依照《燃氣公用事業(ye) 法》規定做出審批意見。倘若提價(jia) 後企業(ye) 利潤被認為(wei) 偏高，則由政府督促企業(ye) 返利或指導其降價(jia) 。
第五，強製實施管網公平接入製度，降低管網輸配的壟斷價(jia) 值。在管道經營方麵，日本並不限製燃氣公司、電力公司或貿易公司建立自己的管網，隻需要在投建時報政府審議即可。由於(yu) 不存在管網容量限製，日本《燃氣公用事業(ye) 法》規定，城市燃氣管網可由第三方公平接入，輸送費用按照管網擁有者自己輸送成本計算。譬如，東(dong) 京電力公司可以公平接入東(dong) 京燃氣公司運營的管網係統，把外購的進口燃氣直接從(cong) 接收站輸送到其東(dong) 京的各個(ge) 燃氣電廠，東(dong) 京燃氣公司不得拒絕或提價(jia) 。
應允許新進入者參與(yu) 燃氣產(chan) 業(ye) 鏈各環節
近年來，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃氣領域仍存在較強的管製色彩，燃氣定價(jia) 沿循傳(chuan) 統的成本加成的政府管製定價(jia) 方式，這與(yu) 日本燃氣定價(jia) 情況有一定相似性。因此，日本燃氣市場化改革的做法，對我國正在推動的資源性產(chan) 品市場化改革具有一定啟示與(yu) 借鑒意義(yi) 。
首先，放鬆市場準入管製，允許燃氣公司與(yu) 大型用戶直接交易。日本燃氣市場化改革進程中一個(ge) 重要的經驗是放鬆市場準入管製，允許新進入者參與(yu) 燃氣產(chan) 業(ye) 鏈各個(ge) 環節，從(cong) 而對放鬆價(jia) 格管製提供了市場基礎。
當前，我國燃氣上中下遊都沒有完全放開，尤其是上遊和中遊幾乎完全由中石油、中石化和中海油壟斷經營，這種準入管製已經影響到下遊工業(ye) 和商業(ye) 用戶的燃料選擇，時常出現的“氣荒”問題促使他們(men) 不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源。我國要想提高天然氣在一次能源消費中的比重，首要的是保證氣源供應的多元化，這要求加快放開上遊企業(ye) 市場準入，鼓勵更多企業(ye) 參與(yu) 到天然氣開采和貿易中來。日本的經驗做法是在引入新參與(yu) 者後，允許燃氣公司與(yu) 大型用戶直接交易，促使燃氣價(jia) 格由供需市場決(jue) 定。我國在放鬆城市燃氣市場準入管製後，意味著確立了城市燃氣企業(ye) 的自主經營權，形成了一個(ge) 適度競爭(zheng) 的供應市場，此時還應允許燃氣供需雙方直接談判議價(jia) ，提高用戶對燃氣供應商的選擇權和議價(jia) 能力。
其次，強化燃氣價(jia) 格透明監管，允許按用氣量和使用類型分類定價(jia) 。日本政府通過《燃氣公用事業(ye) 法》規定，燃氣公司必須向公眾(zhong) 提供透明的價(jia) 格公式和調價(jia) 程序，讓用戶能清晰認識到燃氣的價(jia) 格構成，以減少用戶的不理解和抵觸情緒；同時還允許燃氣公司按照用氣量和使用類型分類定價(jia) ，通過製定各類負荷契約，盡可能降低交叉補貼現象出現。
盡管我國上遊燃氣門站價(jia) 格采取了市場淨回值的辦法，但是門站價(jia) 格仍是包含了原料價(jia) 格、長輸費用和經營成本的捆綁價(jia) 格，功能性成本沒有較好的細分，這不利於(yu) 原料成本變動向下遊環節的疏導，而零售環節政府定價(jia) 也加劇了燃氣上下遊順價(jia) 的難度。在終端用戶環節，盡管燃氣價(jia) 格按照用戶類型進行分類定價(jia) ，但是並未采用國際上通行的依供氣成本高低的原則定價(jia) ，而是更多地體(ti) 現了燃氣的福利性，采取了民用低價(jia) 而工商業(ye) 高價(jia) 的定價(jia) ，使得燃氣行業(ye) 存在較為(wei) 嚴(yan) 重的交叉補貼問題，並且不利於(yu) 能源結構的調整和大氣質量的改善。
再次，強製燃氣管網公平接入，允許企業(ye) 自由申請建設或運營新的管網。盡管日本燃氣管網服務並沒有從(cong) 燃氣企業(ye) 分離出來，致使燃氣公司仍向用戶提供一個(ge) 捆綁價(jia) 格，但是日本政府用法律手段限製燃氣公司利用管網資源壟斷牟利，而且強製燃氣公司的管網服務按同等成本向其他公司公平開放，這樣即便不采取管運分離，也能保證燃氣價(jia) 格的公平合理。
目前，我國長輸管網大都掌握在中石油和中石化手中，沒有形成互聯互通的開放網絡；下遊城市配氣管網則掌握在各城市燃氣企業手中，也不是一個連通開放的體係。目前，國家能源局已頒布《油氣管網設施公平開放監管辦法》，但配套政策和實施細則尚待進一步研究和落實，日本用嚴格的法律手段促進油氣公司信息公開和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒。最後，盡量減少監管機構的行政幹預，充分保障燃氣用戶的合理權益。20世紀90年代，日本政府通過兩(liang) 次修正《燃氣公用事業(ye) 法》，其目的在於(yu) 減少監管機構的直接行政幹預，增加燃氣企業(ye) 競爭(zheng) 性和信息披露，進一步降低城市燃氣價(jia) 格，以保障燃氣消費者權益。日本政府的監管做法是，如果燃氣企業(ye) 降低價(jia) 格，則取消費用審批過程中M ET I的直接幹預，而采用公告製度；如果燃氣企業(ye) 計劃提高燃氣價(jia) 格，在具體(ti) 實施前，新價(jia) 格則必須經過ME T I的審批。
目前，我國燃氣價(jia) 格受到中央政府和地方政府的雙重管製，行政幹預較大，這不僅(jin) 增加主管部門的工作難度，而且還不能有效保障燃氣用戶的合理利益。為(wei) 此，我國需借鑒日本的可行做法，通過完善燃氣行業(ye) 法律法規，進一步放鬆價(jia) 格管製，增加行業(ye) 競爭(zheng) 性和信息披露，切實促進燃氣成本降低，提高燃氣消費者的社會(hui) 福利。
