新形勢下城鎮燃氣行業發展的七大挑戰

全國燃氣行業(ye) 主管部門為(wei) 住房和城鄉(xiang) 建設部，地方行業(ye) 主管部門為(wei) 各級住房城鄉(xiang) 建設部門或城市管理委、經濟和信息化委等。由於(yu) 涉及民生用氣保供，燃氣企業(ye) 還受天然氣供應保障主管部門——國家發展改革委、國家能源局與(yu) 各省（區、市）發展改革委（局）、經信委（局）、能源局等監管。燃氣企業(ye) 須根據天然氣利用政策及主管部門要求，每年按照供氣區域用戶狀況編製應急預案和有序用氣方案，確保民生供氣安全。

近年來，隨著人們(men) 對燃氣安全及公用事業(ye) 反壟斷執法愈加重視，國家市場監督管理總局，屬地市場監管、商務、消防、應急、公安等部門也對燃氣企業(ye) 進行協同監管。

當前，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，城市發展由大規模增量建設轉向存量提質改造、增量結構調整並重，“放管服”改革持續深入推進，天然氣體(ti) 製機製改革不斷深化，新發展格局下，燃氣行業(ye) 內(nei) 外部形勢發生了較大變化。燃氣企業(ye) 作為(wei) 天然氣行業(ye) 參與(yu) 者和維護城市生命線安全的市場主體(ti) ，其發展也麵臨(lin) 諸多挑戰。

管道燃氣配銷作為(wei) 燃氣企業(ye) 主營業(ye) 務，是燃氣企業(ye) 營收的主要來源，對燃氣企業(ye) 尤其是傳(chuan) 統燃氣企業(ye) 經營至關(guan) 重要，其絕大部分營收來自管道燃氣業(ye) 務，上下遊價(jia) 格聯動機製落實程度直接關(guan) 係企業(ye) 盈虧(kui) 。

燃氣企業(ye) 管道燃氣業(ye) 務收入來源主要有管道燃氣配氣服務、管道燃氣銷售、燃氣工程安裝服務及周邊燃氣產(chan) 品銷售等延伸服務。其中，配氣服務屬於(yu) 自然壟斷環節，配氣實行嚴(yan) 格成本監審，配氣價(jia) 格按照“準許成本加合理收益”的原則製定，獨立核算，準許收益率不超過7%；管道燃氣銷售價(jia) 格（含內(nei) 化的配氣服務價(jia) 格）為(wei) 地方政府定價(jia) 或指導價(jia) 。燃氣工程安裝服務費還處於(yu) 市場培育階段，原則上要求成本利潤率不得超過10%。延伸服務為(wei) 市場化環節，是近年來燃氣企業(ye) 多元化業(ye) 務發展的增長極，主要是銷售燃氣具、燃氣保險，以及波紋管、報警器、自閉閥等燃氣周邊產(chan) 品。根據上市公司年報統計，“十三五”期間，全國性綜合燃氣企業(ye) 延伸服務業(ye) 務在總營收中占比最高的為(wei) 8%，多數在3%—5%。由於(yu) 燃氣行業(ye) 的公用事業(ye) 屬性，2019年以來，燃氣企業(ye) 的延伸服務是反壟斷執法重點領域。

燃氣行業(ye) 是天然氣產(chan) 業(ye) 鏈末端的配銷環節，可通過該環節的價(jia) 格機製設計緩解、緩衝(chong) 上遊天然氣價(jia) 格的劇烈波動。按照我國現行天然氣價(jia) 格機製，上遊采購價(jia) 格采取的是民用氣基準門站價(jia) 上下浮動+非民用氣市場化定價(jia) 的雙軌製模式，即部分市場價(jia) 格隨行就市；下遊銷售價(jia) 格為(wei) 地方政府定價(jia) ，在一個(ge) 價(jia) 格監審周期內(nei) 保持相對穩定。銷售價(jia) 格與(yu) 氣源采購成本的差額，構成燃氣企業(ye) 管道燃氣業(ye) 務的毛利。在一個(ge) 價(jia) 格監審周期內(nei) ，毛利空間為(wei) 燃氣企業(ye) 提供資金流並進行安全生產(chan) 再投入，以保證安全穩定供氣。

天然氣作為(wei) 氣體(ti) 燃料，其運輸與(yu) 儲(chu) 存的限製使得產(chan) 業(ye) 鏈上下遊協同尤其重要，在價(jia) 格協同上表現為(wei) 上下遊價(jia) 格聯動機製。2012年出台的《天然氣利用政策》第一次提出“建立並完善天然氣上下遊價(jia) 格聯動機製”。現階段，各級地方政府進行行業(ye) 管理時能否落實聯動機製及落實程度如何，直接影響區域內(nei) 燃氣企業(ye) 經營狀況。

2019年以來，《關(guan) 於(yu) 規範城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》（發改價(jia) 格〔2019〕1131號）、《優(you) 化營商環境條例》（中華人民共和國國務院令第722號）、《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關(guan) 於(yu) 清理規範城鎮供水供電供氣供暖行業(ye) 收費促進行業(ye) 高質量發展意見的通知》（國辦函〔2020〕129號 ）、《關(guan) 於(yu) 印發〈供水、供氣、供熱等公共企事業(ye) 單位信息公開實施辦法〉的通知》（建城規〔2021〕4號），對燃氣企業(ye) 服務質量及收費進行了規範，引導燃氣行業(ye) 從(cong) 粗放到精細發展，促進企業(ye) 提高生產(chan) 經營效率和市場競爭(zheng) 力，降低用氣成本。

提升服務方麵，“獲得用氣”被納入國家發展改革委營商環境評價(jia) 指標體(ti) 係。根據優(you) 化營商環境要求，燃氣企業(ye) 一是要優(you) 化報裝流程，提升用戶體(ti) 驗；二是要提升管理水平，降低接入成本；三是要向社會(hui) 公開服務標準、資費標準等信息，為(wei) 市場主體(ti) 提供安全、便捷、穩定和價(jia) 格合理的服務。

規範收費方麵，著重對市政管網至建築區劃紅線內(nei) 、外，燃氣表後至燃具前各服務環節清費順價(jia) ，分環節對配氣成本、企業(ye) 經營成本、配氣價(jia) 格有效資產(chan) 及用戶資產(chan) 分別規範明晰，並著重對利潤率高的燃氣工程服務安裝收費進行規範。

規範燃氣收費對不同類型燃氣企業(ye) 影響各異。行業(ye) 統計結果顯示，氣量規模越小的企業(ye) 對燃氣工程安裝等延伸服務的依賴越大。另外，根據《關(guan) 於(yu) 規範城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》（發改價(jia) 格〔2019〕1131號），建築區劃紅線內(nei) 的燃氣工程服務由用戶自由選擇施工方，業(ye) 務是市場化的。一部分安全責任由燃氣企業(ye) 承擔，燃氣企業(ye) 須對燃氣用戶的燃氣設施定期開展安全檢查，並針對安全隱患提出書(shu) 麵整改通知。

表1：近年來有關(guan) 燃氣安全的政策文件

以嚴(yan) 進、嚴(yan) 管、重罰為(wei) 特點的城鎮燃氣安全監管機製正在建立。2021年以來的幾起重特大燃氣安全事故使得燃氣安全受到空前關(guan) 注。國務院、國務院安全生產(chan) 委員會(hui) 、應急管理部、國家發展改革委等多部門發文（見表1），對全國城鎮燃氣安全風險隱患開展全鏈條排查與(yu) 專(zhuan) 項整治，製定了包括老化管網和設施更新改造、燃氣安全監管智能化建設、完善管理製度和法規標準等具體(ti) 措施與(yu) 分階段目標，著力加強城鎮燃氣安全風險管控和隱患排查治理，遏製城鎮燃氣領域安全事故多發態勢。

2004年西氣東(dong) 輸一線全線貫通、燃氣行業(ye) 市場準入放開，燃氣行業(ye) 進入“跑馬圈地”快速發展階段。在如今新的安全監管形勢下，燃氣行業(ye) 在從(cong) 注重規模擴大的粗放式發展向注重安全保障的高質量精細化發展轉變的過程中，需加大安全和服務投入。經過20餘(yu) 年的粗放式高速發展，一些燃氣管道已進入設備設施老化集中期。另外，隨著城鎮化快速發展，燃氣管道周邊環境日趨複雜，第三方破壞成為(wei) 燃氣管道安全的重要影響因素之一。無論出於(yu) 對政府新安全監管要求的響應，還是出於(yu) 企業(ye) 自身安全生產(chan) 需要，燃氣企業(ye) 都要加大人力和資金投入。一方麵，要“大起底”排查全鏈條整治安全風險隱患，加大老化管道更新改造和設備維護力度等；另一方麵，要重視事前預防，加強技術創新和管理創新，利用新一代信息技術提升本質安全水平，保障燃氣安全運行。

相對居民用戶而言，大用戶用氣量大、配氣成本低，在市場化定價(jia) 體(ti) 係下，銷售價(jia) 格更低。我國通過交叉補貼，實現居民用氣價(jia) 格最低，而配氣成本最低的大用戶要承受比配氣成本高的居民用戶還要高的銷售價(jia) 格。燃氣企業(ye) 的用氣結構影響著燃氣企業(ye) 配氣成本，配氣成本與(yu) 居民用戶在用氣結構中的占比呈正相關(guan) 。居民氣量占比越高，配氣成本就越高。燃氣企業(ye) 並購時，如果項目中居民用戶占比過高，往往估值偏低。大用戶是燃氣企業(ye) 的優(you) 質用戶，也是燃氣企業(ye) 用氣結構中必不可少的用戶類型。

為(wei) 了實現對民生用氣保量保價(jia) ，上下遊需按要求單獨簽訂民生用氣購銷合同。實踐中，部分地區上遊企業(ye) 製定的合同價(jia) 格分類過於(yu) 複雜，氣量類型名目繁多，價(jia) 格上浮標準不透明；部分地區上下遊企業(ye) 對民生用氣範圍及自然增長量有爭(zheng) 議；部分地區燃氣企業(ye) 上一級購氣企業(ye) 為(wei) 貿易商或地方管道商及其他中間供氣層級等，使得直接麵向終端用戶的燃氣企業(ye) 需要承擔不同用戶間交叉補貼加劇的結果。大用戶自主選擇供應商需要配套上遊供應主體(ti) 多元化改革、基準門站價(jia) 格市場化改革、下遊配氣價(jia) 格改革，也就是氣源價(jia) 格、輸氣價(jia) 格、儲(chu) 氣價(jia) 格、配氣價(jia) 格獨立，構成終端銷售價(jia) 格的各環節價(jia) 格清晰，燃氣企業(ye) 才能在大用戶自主選擇供應商時，仍能保持合理收支並讓行業(ye) 健康發展。

新形勢下，實行燃氣企業(ye) 與(yu) 供氣企業(ye) 、國家管網及地方政府四方協同履約保供新機製。對燃氣企業(ye) 儲(chu) 氣能力責任的要求從(cong) 2014年鼓勵燃氣企業(ye) 投資建設儲(chu) 氣設施，轉變為(wei) 2020年要形成不低於(yu) 年用氣量5%的儲(chu) 氣能力定量指標。另外，縣級以上地方人民政府至少形成不低於(yu) 保障本行政區域日均3天需求量的儲(chu) 氣能力的要求，一般也委托城燃企業(ye) 代建代管。某種程度上看，燃氣企業(ye) 從(cong) 小時（日）調峰責任升級為(wei) 季節（月）儲(chu) 氣調峰與(yu) 應急責任。

燃氣企業(ye) 資金、資源及發展的不均衡性導致不同類型燃氣企業(ye) 建設儲(chu) 氣能力差別較大。目前燃氣企業(ye) 完成儲(chu) 氣能力建設主要有兩(liang) 種方式：第一種是通過自建合建、合資合作方式建成集約型儲(chu) 氣設施，由於(yu) 基礎設施的大額投資對燃氣企業(ye) 資金流和盈利能力挑戰很大，有這種實力的燃氣企業(ye) 較少；第二種是采取租賃或購買(mai) 服務的方式，大多數燃氣企業(ye) 采取這種方式。

第一種方式存在的主要問題是現有價(jia) 格機製下儲(chu) 氣成本回收難。一是國內(nei) 市場化的儲(chu) 氣價(jia) 格還未形成；二是雖然燃氣企業(ye) 區域內(nei) 自建自用儲(chu) 氣設施的投資和運行成本可納入配氣成本中並給予合理利潤，但現行價(jia) 格機製下，燃氣銷售價(jia) 格受到地方政府管製，能否及時疏導取決(jue) 於(yu) 上下遊價(jia) 格機製落實程度；三是儲(chu) 氣設施中天然氣購銷價(jia) 由市場形成，燃氣企業(ye) 競爭(zheng) 力明顯不足。出於(yu) 天然氣探礦權、管道氣進口權等曆史原因，目前燃氣企業(ye) 近九成氣源來自國內(nei) 供氣企業(ye) 。燃氣企業(ye) 自行采購的儲(chu) 氣設施天然氣有從(cong) 國際LNG進口和從(cong) 國內(nei) 供氣企業(ye) 采購兩(liang) 種方式。LNG進口對國際貿易能力及資源采銷平衡能力要求非常高，國內(nei) 成熟燃氣企業(ye) 在人力資源、經驗方麵都需要時間培育。這部分儲(chu) 氣調峰天然氣進入市場參與(yu) 競爭(zheng) ，主要競爭(zheng) 對手為(wei) 三大石油公司，競爭(zheng) 力明顯不足。而從(cong) 國內(nei) 供氣企業(ye) 采購儲(chu) 氣設施用天然氣，與(yu) 燃氣企業(ye) 沒有儲(chu) 氣設施時的市場化采購差異不大。同樣，對於(yu) 第二種采取租賃或購買(mai) 服務方式完成儲(chu) 氣能力建設的燃氣企業(ye) 而言，儲(chu) 氣設施氣量往往從(cong) 國內(nei) 供氣企業(ye) 采購，而其租賃或購買(mai) 儲(chu) 氣服務大多數也來自主要供氣企業(ye) ，等同於(yu) 直接從(cong) 主要供氣企業(ye) 市場化購氣。實踐中，這種方式很容易發生租賃或購買(mai) 儲(chu) 氣設施服務合同未落實的問題。

由於(yu) 配氣管網的自然壟斷性，各省市開展民生領域反壟斷執法專(zhuan) 項行動以來，燃氣企業(ye) 管道燃氣延伸服務成為(wei) 近年反壟斷的重點。通過對2018—2022年公用事業(ye) 行業(ye) 處罰金額前十名案例統計發現，天然氣上下遊企業(ye) 共有5例，罰沒金額約占公用事業(ye) 反壟斷執法案例總金額的56%，最高罰沒金額為(wei) 8406萬(wan) 元。

根據國家市場監督管理總局公開信息，公用事業(ye) 供氣行業(ye) 壟斷行為(wei) 主要為(wei) 濫用市場支配地位、橫向壟斷協議和縱向壟斷協議，表現為(wei) 限定工程施工單位和材料；強製搭售非必需產(chan) 品，如報警器、燃氣具、波紋管等；搭售、附加不合理交易條件等。從(cong) 罰款金額來看，2019年以來罰款金額逐年走高，罰款口徑從(cong) 按涉事行為(wei) 或產(chan) 品的年銷售額的2%—4%擴大為(wei) 按企業(ye) 營收全口徑。

燃氣行業(ye) 發展的三大推動因素是天然氣產(chan) 供儲(chu) 銷體(ti) 係建設、環保政策和城鎮化發展。

天然氣產(chan) 供儲(chu) 銷體(ti) 係是燃氣行業(ye) 發展的基礎。天然氣是競爭(zheng) 性化石能源，以其清潔性替代其他化石能源獲得發展，又因其清潔性不夠而麵臨(lin) 可再生能源的競爭(zheng) 。與(yu) 其他能源品種相比，我國天然氣價(jia) 格不夠低廉、供需緊平衡。基於(yu) 以上認識，目前我國天然氣利用原則為(wei) 量入為(wei) 出，保民生、保重點、保發展。燃氣行業(ye) 位於(yu) 產(chan) 業(ye) 鏈下遊，對資源和基礎設施依賴性高，從(cong) 門站接收的管道天然氣來自上遊氣源和中遊管道基礎設施。新形勢下，對天然氣在新型能源體(ti) 係和經濟體(ti) 係中的角色定位，會(hui) 影響天然氣行業(ye) 發展的政策導向，進而給燃氣行業(ye) 發展帶來影響。

城鎮化發展與(yu) 環保政策直接決(jue) 定燃氣行業(ye) 發展空間。燃氣消費增量主要來自城鎮化發展帶來的新增用戶、舊城改造時新挖潛用戶（如瓶改管工程、棚戶改造工程），以及鄉(xiang) 村振興(xing) 帶來的燃氣利用。從(cong) 近期市場需求看，房地產(chan) 行業(ye) 疲軟使得增量市場收窄；出於(yu) 補貼持續性及供應保障等考慮，曾經推動燃氣市場快速發展的北方清潔取暖工程增量空間放緩。從(cong) 政策導向看，碳達峰碳中和目標下，終端用能加快向電力轉移，2025年電能占終端用能比重將達到30%左右，到2030年新建公共建築電氣化比例將達到20%。天然氣利用方向優(you) 化調整為(wei) 新增天然氣量優(you) 先保障居民生活需要和“以氣定改”的北方地區冬季清潔取暖。工業(ye) 、采暖、交通、居民生活電氣化進度將影響燃氣行業(ye) 發展增速。